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明确制度规范 发展航道事业
——解读《徐州市航道管理条例》
 
    《徐州市航道管理条例》(以下简称条例)是市第十三届人大常委会第十六次会议制定,2005年1月1日起施行的。条例的实施,对加强我市航道管理,促进水资源开发、保护与合理利用,发挥了重要作用。但近年来,航道管理工作中出现了一些新情况、新问题:条例与现行上位法的衔接存在较大出入;随着城市建设的快速发展,在航道上拆除、改建危旧桥梁等建(构)筑物的情况越来越多,致使对过往船舶存在安全隐患的问题日趋突出。为维护国家法制统一,徐州市第十四届人民代表大会常务委员会第二十九次会议于2011年10月28日审议通过了《徐州市人民代表大会常务委员会关于修改〈徐州市航道管理条例〉的决定》(以下简称修改决定),旨在保障航行安全,航道畅通。
    此次条例的修改,主要从以下几个方面对条例作了补充完善:一是明确了航道管理机构具有执法主体资格;二是明确界定了航道为公益性基础设施;三是完善了航道管理的相关规定;四是细化了法律责任,使其更具有可操作性。在不与上位法相抵触的基础上,结合我市实际,在部分条款中融合了我市航道管理实践方面的经验和运作方式。修改决定共二十二条,将于2012年3月1日起施行。修改决定主要体现了以下几个方面的显著特点: 
    一、注重与上位法的衔接
    《江苏省航道管理条例》是于2007年3月1日起实施的,并于2011年9月进行了修改。因此,我市条例的制定早于省条例,期间未作调整和补充,部分条款内容的规定和表述存在与省条例不一致的问题。所以,此次主要是修改与省条例不一致的条款内容。为使条例与上位法合理衔接,修改决定第二条规定:“本条例适用于本市行政区域内航道、与通航有关的设施的规划、建设、养护、管理以及其他与通航有关的活动。”调整后适用范围表述更为准确,避免了在理解上的歧义。第三条规定:“市、县(市)、铜山区、贾汪区人民政府交通运输管理部门是本行政区域内航道管理的主管部门,其所属的航道管理机构负责航道的具体管理工作。”明确航道管理机构具有了执法主体资格,有权以自己的名义实施行政执法行为。第四条界定“航道是公益性基础设施”,规定了县级以上地方人民政府保障航道建设、养护资金投入的义务,为航道事业的发展奠定了基础。第六条明确了航道建设用地“经县级以上地方人民政府批准,航道工程建设用地可以通过划拨方式取得。”第七条、第九条规定建设与通航有关的临河、跨河、过河设施,应当符合航道规划、通航标准和航道技术规范,不得降低航道通航条件,其施工设计图、施工方案应当报经航道管理机构审查同意,并依法办理相关手续。第二十条就航道用语的含义重新作了规范。
    二、结合实际新增了相关条款
    调研过程中,针对近年以来在航道管理工作中遇到的新情况和新问题,条例作了新的补充完善。在航道交汇处、弯道附近兴建船坞、滑道,对船舶的安全航行造成了一定的影响,为了保障船舶在航道交汇处、弯道安全转弯,减少进出船坞、滑道的船舶对正常航行船舶的影响,根据内河通航标准对限制性航道中标准船队航道尺度的要求,修改决定第八条规定:“建设滑道、船坞等临河设施距航道交汇处、弯道的距离不得小于相应航道等级一个标准船队的长度。”在航道上建拦河闸坝,相关规定比较笼统,在实际工作中可操作性不强,修改决定第十条规定:“在航道上建设拦河闸坝,应当符合防洪标准、航道规划、通航标准和航道技术规范。“建设单位在一至六级航道上建设拦河闸坝,应当事先书面征求市航道管理机构的意见;在七级和等外级航道上建设拦河闸坝,应当事先书面征求所在地县级航道管理机构的意见,并依法办理相关手续。”由于城市重点工程建设的需要,在航道上拆除危旧桥梁等建(构)筑物的情况日益增多,条例没有明确要求拆除的相关技术尺度,使拆除不到位而导致的安全事故时有发生,为保证航道及过往船舶的安全,修改决定第十一条规定:“拆除航道上的桥梁等跨河建筑物,水中墩柱等基础顶标高应当符合下列规定:“(一)五级以上航道应当拆除至规划航道等级底标高以下二米; “(二)六级以下航道应当拆除至规划航道等级底标高以下一米;“实际河底标高低于规划航道等级底标高的,以实际河底标高为准。”
    三、对原条款表述不当部分作了相应修改
    条例第八条第二款规定:“因维护航道及航道设施需要进行勘测、疏浚、抛泥、吹填、清障、扫床等活动,任何单位和个人不得非法干涉、阻挠和索取费用;因占地、毁林等造成损害的,应当依法予以补偿。”在立法调研座谈上,有的市人大常委会委员、立法咨询员提出:该款仅对占地、毁林造成的损害进行补偿范围过窄,其他维护航道活动造成损害的都应当给予适当补偿。因此,将该款修改为:“因维护航道需要进行勘测、疏浚、抛泥、吹填、清障、扫床等活动,任何单位和个人不得非法干涉、阻挠和索取费用;因上述活动对他人合法利益造成损害的,应当依法予以补偿。”较好地解决了在实际工作中责任不清,所赔无据的问题。
    四、细化了法律责任
    在立法调研和审议中,部分人大常委会委员、立法咨询员和县(市、区)及相关单位负责人认为:条例原法律责任部分过于笼统,罚责细化不够,可操作性不强,特别是行政强制措施与上位法的规定相悖。为此,作了较大部分的修改,经过认真对照梳理,针对不同种类、不同性质的违法行为,法律责任部分由原来的四条,修改、细化为八条,设置了较为恰当的行政强制措施和法律责任。修改决定第十三条至第十九条细化了处罚的具体行为,增加了处罚的力度,由原条例处罚额度最高五千元罚款,调整为最高处罚额度五万元。
 
胡  军
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